綦江县“六五”普法依法治理调研报告

重庆市綦江县司法局      胡锐

一、调研背景

“五五”普法已经圆满结束，“六五”普法正在酝酿开启，五年一个阶段的普法形式源自前苏联的经济规划模式，现已成为我国经济社会发展规划约定俗成的方式方法。从1986年至今，我县普法经历了“一五”探索、“二五”实践、“三五”重在建设、“四五”依法治理、“五五”建设法治县五个阶段。当下面临“六五”应该如何定位，达成什么样的普法效果，怎样进行“六五”普法规划等疑问。

以此为基础，綦江县委法建办于2010年底至2011年初组织启动了针对，城区、农村、企业、行政执法单位以及学校的普法调研工作。现将调研所获及探索思考作出书面报告。

二、“五五”普法的经验及问题

1、“五五”普法的经验

   “五五”普法以来，綦江县普法工作围绕“三增强”、“三提高”，以“平安建设”为主线，以“法治创建”为抓手，以“普治并举”为手段，实现了新的突破。

(1)探索创新抓示范，农村普法工作树品牌

深化“法律六进”主题教育实践活动，针对农民集中学法难且接受程度低的县情，于2007年底，创新启动了农村普法“千院万户”示范工程建设。依托永城镇—隆盛镇10多公里公路沿线，围绕“六个一”，着力打造了“十里长廊示范区”，被市委法建办在全市推广。自市委建办开展“百千万普法示范工程”创建活动以来，我县及时总结“十里长廊示范区”建设经验，制定了普法示范街镇、村（社区）、大院（小区）创建操作规范，并全力打造亮点工程，形成了“一场一园三街五片”普法示范阵地，实现了农村普法“五个转变”。目前，已培育建成普法示范街镇5个、村（社区）65个、大院（小区）1006个、示范户13689户，其中有2个街镇、20个村（社区）、200个大院（小区）被市委法建办命名。2010年6月29日，全面接受市委、市政府“五五”普法检查验收，认为我县农村普法工作更具特色，实现了群众化、常态化、基地化、特色化。重庆市委法建办已经向全国普法办公室提请申报綦江县为“五五”普法全国先进县。

(2)多措并举齐发力，“法治区县”创建见成效

以“法治政府”建设为目标，深化开展了“法治区县”创建活动。一是探索启动“法治政府”试点工作。从2007年开始，在全县4个街镇和5个行政执法单位创新开展了“法治政府”试点，并及时总结制定了《建设法治政府工作指导标准》。2008年，又将试点范围扩大到了全县20个街镇和10个行政执法部门。二是扎实部署“法治区县”创建，以县委办、县政府办制发了《关于加快建设法治綦江的意见》。三是积极争取市司法局共建。于2009年7月，县委、县政府与市司法局签订了《共建“法治綦江”合作协议》，成为首个市县合作共创的区县。四是深入开展法治綦江“细胞”创建。对机关、街镇、村居、单位、学校等“细胞”，细化了创建工作标准及考核细则。五是强力推行行政负责人出庭应诉制度。研究制定了在行政诉讼活动中，由县法院行政庭和县政府法制办共同监督行政负责人出庭应诉的通报机制和流程。2010年12月，綦江县被市委法建办命名表彰为首批“法治区县”创建活动先进县。

(3)立足“三高”寻突破，平安綦江法制建设有新路

平安重庆建设启动以来，我县立足“三高”（高起点规划，高标准分解，高质量落实），扎实平安綦江法制建设。一是探索维稳中心机制，被全市推广实施为乡镇“六位一体”、村居“七位一体”矛盾纠纷调解体系。二是探索社区矫正新机制，创下全市六个“先”，首创新生林劳动基地，创建“十二化”管理新模式，出台社区矫正定位管控办法，将社区矫正对象纳入年度普法考试，将微罪不诉人员纳入社区帮教，建立社区矫正心理矫治中心。三是创新法制教育培训新模式，在全市率先建立法制教育培训中心。四是组织参加“平安重庆·与法同行”、“五五普法渝州行”网上法律知识竞赛活动，两次获市委法建办优秀组织奖。五是探寻服务保障经济发展新途径，为全县重大工程和重大项目建设指派法律顾问组（团），提供“零距离”法律服务。

（4）因势利导求创新，青少年法制教育亮实招

针对青少年法制教育需求，不断丰富和创新法制教育形式，有力地提高了青少年法制意识：一是建设了青少年法制教育漫画园。在南州小学以文明篇、安全篇、感恩篇三大版块制作了青少年法制教育漫画墙，以其新颖、形象、生动的形式吸引学生和家长学法。二是组织开展了万名青少年学生警示教育。邀请市未管所育新艺术团现身说法，对全县10所中小学校15000多名青少年学生进行了集中警示教育。三是组织青少年学生开展学法互动活动。先后10余次组织中小学生毛笔书法组开展了“迎新春•送春联”法制宣传及书法比赛活动；四是组织全县性青少年学生法律知识竞赛。以“关爱青少年学法•关心下一代成长”为主题，于2010年进行了全县青少年法律知识竞赛，共评选优胜选手350名。

2、“五五”普法的问题

（1）普法目的模糊

早期普法，多是普及刑法，后来的普法，逐渐向更广泛的法律条文拓展，而普法的未来则十分抽象。在这个过程中，即使是很多普法工作者也没有弄清楚普法机制下的真正目的。在农村普法当中，普法方式依然太过简约苍白，老百姓处事方式依然更看重传统的道德约束和熟人原则；城市化进程中的普法没有跟上时代转变的节奏，新媒体和新生活方式中没能够融进有效的普法方式。“法制”和“法治”的联系与区别从未被大众思考，狭义法律和政策之间的界限让老百姓混淆不清，普法整体上仍然显现着从上至下灌输法条的状态。在这场世界史上第一次如此规模宏大、持续数十年的普法运动之后，我们的国家应该呈现一种什么样的法治状态？

（2）普法考试流于形式

普法考试流于形式，考试答题的过程基本上可称之为“机械性的答案复制”过程，就是把事先拿到的答案以迅雷不及掩耳之势抄写在考试卷上，以至于考场就像高效的“生产车间”，短短半个多小时批量生产。作为普法工作的职能人员，当然清楚普法考试流于形式的成因有许多不得已。普法是“软目标”，县委县府为了保证效果而纳入年底考核，机关企事业单位不得不全员参考，却又无法从实用主义角度找到其他的意义，考完下来怨言很多，我们在行政执法单位调研座谈会上就有一位单位负责人从自身行政效率的角度提出普法考试造成了人、财、物力浪费，无实际效果。意见很诚恳，多少让人有些尴尬，要平衡“实务”与“虚务”关系，普法考试的方式就亟待改革。

（3）普法手段难以创新

现有的普法态势，很难做到“新举措、新突破、新方式”，对普法对象宣传仍然沿袭了传统方法，如资料发放、标语、广播宣传、文艺演出、讲座等。原因很多：

一是普法机制职能只是就普法而普法，并没有奠定普法基础的能力，普法基础是指整个社会经济的发展带来的结构性变化。在企业调研中我们发现，企业成长需要规范化法制管理，普法职能只是起到“提醒”、“劝导”作用，企业是否进行法制化管理是自身发展规模和经营环境决定的，在农村调研中发现，比如务农的农民对法律的渴求程度相对外出打工农民低很多，学不学《劳动合同法》要看自己是否出门打工，普法职能只是在农民工遭受非法待遇前让他们了解自己的权益；

二是普法的主体不明确，普法的职能单位是司法行政部门，而司行政法部门是牵头单位却不似牵头单位，想牵头又没权属和措施，想充当行业部门又无行业优势。在行政执法单位调研中发现，需要密集普法和高度监督的行政执法部门各自监管一个行业、业务繁杂，司法行政部门无具体权限监督，甚至建议无力，想集中进行普法教育而缺乏具体职能来操作，有时只是依靠一些“情面”或是相关单位的“觉悟”组织活动；

三是渠道资源限制，基层普法宣传的渠道多是自建自用，通过基层司法所和街镇下辖法建部门进行点对点的宣传，建设了一些软硬件设施而规模不大，就地取材进行宣传而资源有限；因为普法本身非功利的性质所限，此项行政工作很较少获得商业媒体主动关注，自建专门媒体平台又难以得到大众关注，进行投入性宣传又成本太高，无法持续。以上原因并不全面，普法手段的创新仍然需要在实践中探索。

（4）普法经费不足

以上思考，显示了社会环境制约着传统的普法方式，创新普法方式似乎力有不逮，造成普法的思维观念严重滞后。要推动普法工作的开展，宣传品的制作、宣传阵地建设等都需要经费作保障。县下拨的每项资金都有其专业用途，虽然普法纳入财政预算，但每年用于普法的经费却为数不多。当然，每一份调研报告多会写到这个问题，在以往的普法工作中，我们“缩衣节食”也能够开展工作。在前五个五年普法打下的基础上进行“六五”普法工作，应该更加全面提升法治高度，经费方面也应该更有保障。

三、“六五”普法面临的形势和任务

1、普法的深化与形式变更

普法在我们国家有着重要的地位。对于为什么普法的回答在许多人看来过于简单，因而这样的问题往往被我们所忽视。为什么要以普法为思考路径，进而检讨我们过去的一些普法举措，在此基础上提出了有关普法观念及措施改进的一些观点，我们的观点值得商榷。

据国务院新闻办公室2008年2月28日发表的《中国的法治建设》一文中所述：“‘一五’普法期间，有7亿多公民学习了相关的初级法律知识；‘二五’普法期间，有96个行业制定了普法规划，组织学习专业法律法规200多部；‘三五’普法期间，30个省、自治区、直辖市结合普法活动开展了依法治理工作；‘四五’期间，有8.5亿公民接受了各种形式的法治教育。”而随着普法渠道的多元化以及公共媒体的便捷化，相信刚刚结束的“五五”普法已经基本做到全民覆盖。

而根据《綦江县志》对綦江县“一五”普法以来的记载所述：

“……

1986年，利用广播形式认真开展广播月，直接听众190460人次；

1987年，普法对象为656289人，实际参加学习的有189605人；

1991年，确定了“二五”普法领导机构，县普法办组建。拟出了“二五”普法规划；

1992年，为使农村学法经常化、制度化，法制文艺演出四场；

1997年，重点抓了三江镇、县国土局、县公安局、重庆内燃机厂、綦江中学5个单位的普法试点工作；

1998，全县“三五”普法工作进展顺利。举行了全县部分干部“三五”普法考试，参考人员有县委、县人大、县政府、县政协四大家正副职领导干部和县公、检、法、司副科长以上干部共计213人，合格率均达100%；

1999年，进行了县级机关公务员及工勤人员约二千人参加的“三五”普法首批考试；县政法委与县教委商定组织35所学校在政法部门聘请了法制副校长；

2001年，召开了全县高规格、大规模的“四五”普法动员大会。组织了“四五”普法启动以来的首次法制理论考试，参考人数达15000余人；

2002年，狠抓领导干部学法用法教育……”

不难看出，无论是全国还一县之域，二十五年普法过程从普法面积、形式、组织、对象都在不断变化，不断进步。

2、“六五”普法是法治普及

再回过头来看我们20多年来普法所沿袭的形式，基本窠臼于知识讲座、板报宣传、材料散发、形式主义的普法考试这些老套路。我们将普法的目的囿于法律知识的传播的思维是十分明显的。

思考一：普法的目的不仅仅是灌输知识。普法内容浅显易懂了，似乎在讲道德规范，普通百姓并不比专职普法人员知道的少，换而言之亦是如此；内容讲深奥了，普通民众听不进，似乎普法者也在以其昏昏使人昭昭。所以，形成法的观念是根本，当权益受到侵犯时能在法律的框架内获得法律所预设的公平、正义，自然使法治成为大众所信奉的圭臬。

思考二：普法不是单打一，它是一项系统工程。除了普及法律的单项工作，行政和司法部门的依法行政、公正司法也是普法成功的真正关键。普法的目的具有多层次性，普法的目的决不仅仅是普及法律知识。普法至少有三个层次，第一个层次告诉百姓杀人要偿命欠债要还钱，第二个层次则是可以教给百姓买到假货可以双倍索赔等一些技巧性、技术性的东西，第三个层次则是让老百姓既知法而又不知法，知的是法律精神，具体维权的方式交给律师即可了。

普法的真正目的，或者说它最深层次的目的，是使所有的人由衷地产生对法律的信仰和敬畏，并最终将社会活动纳入法律的治理，即实现依法治国。此即是“六五”普法的基本任务。

3、“六五”普法的方法和内容

（1）正视普法目的

前面已经简略阐述了普法目的及层次，那就是由“法制”向“法治”转变。普法过程中将法律制度告知大众是操作的手段，最终还是要通过法制建设让社会达到法治的状态。人人都能感受到法律框架的存在，引导着基本的社会生活，法律成为经济社会的规则，是国家运行的“道”。传统道德约束转变为法治的“道理”约束，大众对法律的印象不再是硬性的制度、一门理性而复杂的技术，而是艺术和信仰，是涵盖是非、创造生活的“众妙之门”。

在普法工作中，要注意这种观念的转变，首先要转变普法工作者自身的意识。利用现有的如标语、广告等方式提升法律普及的文化档次，努力转变法治氛围。力求以法治为出发点，创造新的宣传方式。

（2）与社会的普法互动

以往和眼下我们采用自上而下的方式持续不断地向民众灌输新旧法律法规，以期积久成化，功到自然成。这样的愿望，这样的做法，初看起来无可厚非，但我们认为，这种自上而下的以少数意志为主导的普法应该被逐渐淡化。普法的真谛就是为民众提供法律服务，它是一项民生工程。我们不是来教育民众的，而是来为服务民众的。这样的思想转化，将一改过去普法以史为师的知识武断，变民众为普法的客体为普法的主体，变我们需要普什么法为民众需要什么样的法。

在“法律八进”的内容中注重互动性，思考能够引起兴趣的普法方式，研究普法进入新媒体和新生活方式的技巧，农村普法紧跟城乡统筹进程，城市普法要分析社会经济变化、人口素质构成等因素。建立系统化的研究分析方法，针对性的制定普法规划。

（3）经济发展服务普法

日常工作中，我们往往提到普法工作为经济发展服务，反过来，经济发展直接影响和制约着普法工作的开展。经济发展是我国现阶段社会发展的主题，基础设施的不断强化、工业设备的突飞猛进、城市化进程继续加快、人口素质大幅提升……，经济大发展才能提供交通、信息渠道、财税经费和普法方式的创新。

要利用好綦江大发展的契机，把握地方财政的不断增加时机，积极建设法制工程；利用好工业企业的发展需要，加强企业普法，做好法律顾问工作、切实做好农民工维权，做好法律援助工作；抓住农村产业化发展机遇，准确普及土地、农林业、计生、婚姻、合同等方面法律；看准教育改革政策，继续夯实青少年法制教育；准确理解社会发展变化，不断求实求新，让经济发展为“六五”普法工作提供生机。

（4）普法考试的改革

普法考试的必要性依然存在，要明确普法考试要继续开展，保障参考率，提高考试效果。针对目前普法考试的弊病，谋求普法考试方式的逐步转变。

一是普法试卷的设计。选题侧重宪法和基本法律法规、加强服务和改善民生法律法规、新颁新修法律法规；适度减少题量，逐步向闭卷考试转变；增加一些法治理念和思维的题目，针对政府职能单位设置依法行政的试题。

二是普法对象的区别。对领导干部要加强考试力度，新提任领导干部任职资格法律考试要继续加强，一次不及格即取消任职资格；行政执法单位要通过考试强化依法行政理念；事业单位要通过考试加强服务民生的意识；企业要加强经济相关法律的考试内容等

（5）组织保障

一是人员保障。充实县委法建办人员，充实专门编制，增加司法行政部门人员编制；继续加强建设基层普法队伍，普法志愿者、义务宣传队、法制副校长、文艺表演队伍等专兼职人员的调整和补充及时到位。

二是制度保障。建立健全普法各项机制制度；继续将法制建设工作纳入地方政府议事日程；加强机关企事业单位内部普法机制，纳入考核内容；加大对行政执法单位法制建设工作，加强依法行政监督，建立专项考核制度。

三是经费保障，充实普法经费，保障法制建设、普法宣传的软硬设施建设，加大财政投入。

四、结语

法制宣传教育工作是一项长期复杂的系统工程，普法教育实践要从不同方面加强思路的科学性、目标的远近性、对象的彼此性、内容的针对性、方法的灵活性、推进的整体性等要素的建设，使它们更趋完善、科学。前文的一些思考、想法可以通过实践不断创新发展，更好服从服务于普法依法治理工作整体目标。我们只有坚持从实际出发，以科学发展的角度，以面向未来的思维，用全局全程的视野，去把握法制宣传教育的每一个方面和层次，才能在诸多要素相互作用的联结中，不断推动法制宣传教育功能的有效发挥。